‘힘의 지배’로 향하는 세계 ①
(WWW.SURPRISE.OR.KR / 김종익 / 2025-01-02)

후지와라 기이치藤原歸一
1956년생. 준텐도順天堂 대학 특임 교수. 국제정치학.
『新編 평화 리얼리즘』 『데모크라시 제국』 『‘올바른 전쟁’은 정말 있을까』 등의 저서가 있다.

* 이 번역글은 분량이 길어 3편에 나누어 게재합니다 - 역자 주

2017년부터 2021년 초반에 걸쳐 미국 대통령을 지낸 도널드 트럼프가, 다시 대통령이 된다. 세계는 이미 트럼프 정권을 경험했다. 그 경험을 토대로 하면 트럼프를 맞이할 준비를 할 수 있다고 생각해서는 안 된다. 제2차 트럼프 정권은 제1차 정권을 능가하는 변화를 초래할 위험이 높기 때문이다. 그것은  미국 국내 정치에서, 또 국제 관계 일반에서, 법의 지배에 기반을 둔 정치 질서를 근저에서부터 전복하고, 법의 제약을 받지 않는 힘의 지배를 확장한다는 변화다.

이번 대통령 선거는 트럼프의 압도적 압승은 아니었다. 트럼프의 득표는 50%에 못 미쳤고, 카멀라 해리스와 득표율 차이도 1.6%p에 불과하다. 공화당은 거의 미국 전역에서 득표를 늘리고 있으며, 민주당에 대한 투표가 증가한 지역은 근소하지만, 부시와 클린턴이 맞섰던 1992년 대통령 선거부터 현재까지 동안, 공화당 지지의 빨간 주와 민주당 지지의 파란 주 분포에 눈에 확 띈 변화는 볼 수 없다. 트럼프의 승인에 대해서는 앞으로 이루어질 연구를 기다려야 하지만, 2024년 선거에서 미국의 유권자가 이제까지와느 다른 투표 행위를 취했다고 할 수는 없다.

하지만 선거 결과가 미국 정치에 미치는 영향은 매우 크다. 공화당은 대통령에 더해 국회에서도 상하 양원의 다수를 차지했다. 최고재판소의 판사 과반수가 공화당 정권 때 임명된 점도 아울러 보면, 입법․사법․행정 모두를 공화당이 장악한 게 된다. 더욱이 상하 양원의 예비 선거 과정에서, 트럼프 지지를 명시하지 않은 후보는 잇달아 패했다. 공화당 의원은 모두 트럼프 개인에 대한 충성을 요구받고 있는 것이 현상이다. 미국의 입법권․사법권․행정권 모두가 트럼프 개인의 행동을 제약할 수 없는 사태가 발생해 버렸다.

그런데 트럼프의 권력 장악으로 뭐가 달라질까. 나는 미국 국내 정치도 국제 관계도 함께, 법의 지배에서 힘의 지배로 변화해 가리라고 본다.

■ 자유주의와 민주주의

트럼프 정권의 재림으로, 법의 지배가 흔들리게 된다고 했다. 그런데 법의 지배란, 어떤 의미일까.

‘법의 지배’라는 개념을 전개한 존재로는, 영국의 앨버트 다이시Albert Dicey(1835 ~1922년. 영국의 헌법 학자 - 역주)와 『Introduction to the Study of the Law of the Constitution』(1885년, 국내 미번역, 일본어 번역은 ‘헌법 서설’ - 역주)이 잘 알려져 있다. 다이시는 의회 주권과 법의 지배를 영국 헌법 질서의 중핵으로 여기고, 영국에서는 법보다 상위 주체는 없으며, 그 사람의 지위에 관계없이, 누구나 접의 지배에 복종해야 해야 하며, 정당한 법에 의한 공권력 규제로서의 법의 지배가 영국 정치 질서의 특징이라고 논했다. 다이시의 ‘법의 지배’는 영미법英美法의 특별한 관념이며, 대륙법大陸法에서 전개되는 법치 국가의 관념과는 미묘한 차이가 있다. 그러나 정치권력을 장악하는 자도 법을 따라야 한다는 의미에서, 법의 지배는 영국과 미국뿐만 아니라 자유주의의 기본적인 개념으로 파악해도 된다.

법의 지배라는 개념은 다의적이어서, 단순화는 허용되지 않는다. 하지만 법의 지배와 의회 주권이 모두 자유주의 개념이며, 민주주의 개념이라고 할 수 없는 점은 확인할 필요가 있다. 다이시가 아일랜드 자치에 반대할 뿐만 아니라 여성 참정권에도 계속 반대한 사실에서도 알 수 있듯이, 법에 기초한 정치권력에 대한 제한이 정치 참여의 평등과 연결된다고는 할 수 없다.

여기에는 민주주의 없는 자유주의의 가능성이 제시도고 있다. 참정권 확대를 거부하는 자유주의는 한정된 엘리트에 의한 지배를 정당화하는 것에 불과하다고 비판받는 것도 당연하며, 적어도 19세기 후반의 영국 정치에는 이런 비판이 타당하다는 면이 있었다. 그런데 거꾸로 보면, 참정권을 확대하는 결과로, 법의 지배에 복종하는 것을 인정하지 않는 정치 권력자가 선거에서 뽑힌다는, 자유주의 없는 민주주의의 가능성도 있다. 법의 지배와 의회 주권으로 정치권력의 자의적 행사를 막으려고 하는 자유주의 사상과 정치 참여의 평등과 국민에게 개방된 보통선거를 추구하는 민주주의 사상 사이에는 긴장이 남겨져 있었다.

민주주의는 국민에게 좋은 통지를 실현할 기회는 제공하지만, 좋은 통치를 보증하지 않는다. 국민으로부터 자유를 빼앗는 권력자가 선거에서 뽑힐 위험은 늘 존재한다. 보통선거로 뽑힌 지도자가 자신의 권력을 확대하고, 법의 지배를 뒤엎는다는 19세기 영국의 자유주의자가 두려워했던 상황은, 나치 독일의 권력 탈취에서 단적으로 볼 수 있듯이, 사실이 아닌 상상이나 거짓의 것이 아니었다. 히틀러 시대가 사라진 지금도, 러시아의 푸틴 정권과 튀르키예의 에르도안 정권을 비롯해, 선거로 뽑힌 지도자가 법의 지배에 복종할 것을 거부하는 사례는 적지 않다. 나치 독일과 차이가 있다고 하면, 선거는 치러지고, 선거를 근거로 행정 권력에 대한 위임이 정당화되는 점이지만, 러시아에서도 튀르키예에서도 선거 제도는 바뀌거나 고쳐지고, 정치적 경합이 배제되고, 정치에 관한 정보 전달도 왜곡되어, 선거는 권력 정당화 수단이 되어 버렸다. 법의 지배와 자유주의를 배제한 반자유민주주의illiberal democracy, 혹은 민주주의의 외관을 남겨 둔 권위적 지배의 탄생이다. 

■ 법 지배의 배제

바이든 대통령도, 또 민주당 대통령 후보에 입후보 했던 해리스 부통령도, 헌법에 바탕을 둔 의회의 법 제정, 헌법에 따른 대통령의 권한 제약, 그리고 정부로부터 독립한 사법 절차, 바로 입법․사법․행정의 법 지배를 전제로 한 정책 입안과 집행을 진행해 왔던 의미에서, 이제까지 미국의 법 지배라는 전통을 계승하는 정치 지도자였다고 해도 된다. 하지만, 트럼프는 다르다. 이미 제1차 정권에서, 트럼프는 법 제도를 도외시하는 행동을 계속해 왔다. 2020년 대통령 선거에서는 바이든이 선거인 306명, 득표율에서도 4.4%p의 격차를 내며 트럼프에게 승리했지만, 트럼프는 선거에 승리한 것은 자신이라고 주장하며, 2021년 1월 6일, 백악관 앞에 모인 군중을 향해, 펜스 부통령(당시)이 권한에 따라 새로운 선거인을 임명해야 한다고 호소했다. 트럼프가 의회로 난입을 명했다고까지 해석할 수 있는가에 대해서는 논란이 있다고 쳐도, 법에 복종하는 지도자라고 할 수는 없다.

제2차 트럼프 정권은 제1차 정권보다도 한층 법 지배를 배척하게 될 것이다. 이번 대통령 선거 과정에서는, 1월 6일 의회 난입에 관련된 사람은 부당하게 체포되었다고 주장할 뿐만 아니라, 낸시 펠로시 하원 의장(전)을 비롯해, 의회 난입에 관해 트럼프의 탄핵 결의를 요구한 사람에게 제재를 가할 것도 호소했다. 현직 대통령이 됨으로써 트럼프를 피고로 한 수많은 소추가 취하될 가능성도 높다.

여기서 볼 수 있는 것은, 법 제도에 따르는 정치에서 대통령 개인에게 권력이 집중하는 정치로의 변화다. 의회 다수파와 각료의 충성은 물론 사법 절차도 왜곡함으로써, 트럼프는 법에 따른 공권력의 규제를 받지 않는 존재가 되고 말았다. 이것은 제1차 트럼프 정권에서도 보였던 현상이지만, 제2차 정권에서는 권력 집중과 법 지배의 배제를 더욱 진행하려 하고 있다. 제1차 트럼프 정권에서는 각료 인사가 혼란을 노정하고, 렉스 틸러슨Rex Wayne Tillerson 국무 장관을 비롯해, 많은 인사가 단기간에 해임되었다. 트럼프가 하라는 대로 하지 않았기 때문에 해임되었지만, 제2차 트럼프 정권에서는 그런 혼란은 일어나지 않을 것이다. 트럼프를 향한 충성을 첫째로 여기는 사람이 아니면 정부 요직에 취임할 수 없기 때문이다. 대통령 선거에서 승리를 거뒀다는 이유로 거의 무조건적 정치권력이 트럼프의 손에 위임된다. 트럼프에 의한 트럼프를 위한 정권하에서, 미국의 법 지배가 실종되려고 하고 있다.<2편 계속>