포퓰리즘 시대, 정치 앞에 놓인 좁은 문 ①
키어 스타머 노동당 정권의 탄생

(WWW.SURPRISE.OR.KR / 김종익 / 2024-09-26)

이마이 다카코今井貴子
세이케이成蹊 대학 법학부 교수. 전공은 현대 영국 정치, 비교 복지 정치.
『정권 교체의 정치 역학 ― 영국 노동당의 궤적 1994~2010』 등의 저서가 있다.

* 이 번역글은 분량이 길어 2편에 나누어 게재합니다 - 역자 주

1. 유권자의 선택
― ‘당연히 여당이어야 할’ 보수당의 실추
2024년 7월 5일, 영국에서 보수당에서 노동당으로 14년 만에 정권 교체가 일어났다. 노동당은, 역사적 참패를 맛보았던 2019년 직전 총선거의 의석을 거의 배로 늘여 총의석의 60% 이상을 차지하는 411석(의장 제외)을 획득해, 토니 블레어 노동당의 1997년 정권 교체 이후 대승을 거두었다. 노동당에 맞선 보수당은, 251이나 되는 의석을 잃고, 121석으로 끝났다. 야당 제1당의 자리는 확보했다고 해도, 의석수에서는 19세기 이후의 당 역사상 최저를 기록하는 괴멸적인 패배다. 20세기의 2/3 이상 기간에 걸쳐 집권해, ‘당연한 여당’으로 불려온 모습은 간데없다.

총선거에 앞서 유권자가 최선 과제로 삼은 것은, 무엇보다 국민 보건 서비스(NHS : 공적 의료 제도)와 생활비 위기․인플레에 대한 대책이다. 이민․난민 문제가 그 뒤를 이었다. 병원과 가계와 같은 일상생활에 심각한 그림자를 드리우는 문제가 산적한 데도, 보수당 정권하에서는, 공약 불이행, 경제 혼란, 허위 답변, 갖가지 스캔들 등, 실정․실태가 반복되었다. 분노가 쌓인 유권자는, 보수당을 포기했다. 보수당이 승리하지 못하게 전술적 투표가 구사되었는데, 그 최대 수혜자는 자유민주당이었다. 자유민주당은 직전의 총선거보다 64석이 늘어난 72석을 획득, 1923년 이래 101년 만의 대약진을 이루었다.

그렇다고는 해도, 유권자에게서 노동당 정권을 대망하는 열기는 느껴지지 않았다. 오히려 ‘변화’를 약속하고 안정을 내건 키어 스타머Keir Rodney Starmer 노동당에, 일단 정권을 맡겨 지장을 초래하지 않으려는 신중한 판단을 간파할 수 있다. 투표율은 1918년 이래 하위 3위인 59.8%, 노동당 득표율 33.7%는 단독 과반수 정권으로 사상 최저이며, 득표수에 이르러서는 직전 선거를 하회한다. 노동당과 보수당의 합계 득표율은 전후 최저인 60%를 밑돌아, 과연 오늘의 영국에서 2대 정당제가 기능하는가, 라는 의문이 부상해도 이상하지 않은 상황이다.

― 아이덴티티를 표명하는 유권자들
2대 정당 이외의 선택지로 향한 유권자는, 단순히 전술적 투표만을 했던 것은 아니다. 자신의 신조와 아이덴티티의 표명이기도 했었다. 오늘날, 정당 선택의 이유로 경제적 입장 이상으로 비중을 늘리고 있는 것이, 사회 문화적 지향이다. 문화적으로 리버럴한가, 보수적이고 권위주의적인가의 가치 대립은, 문화 전쟁으로도 불리며, 유럽 연합EU 이탈․잔류를 묻는 2016년 국민 투표를 계기로, 영국 여론을 양분해 왔다. 이번 선거에서는 EU는 쟁점이 안 되었지만, 사회 문화적 입장 차이에 기반을 둔, 2대 정당 이외의 후보자에게도 많은 표가 옮아갔다.

특히 존재감을 과시한 것이, 급진 우익 포퓰리즘 정당 Reform UK다. 반EU, 반이민을 내건 영국독립당UKIP의 재편을 거친 Reform UK는, EU 이탈을 지지하는 우파 표를 대량으로 빼앗았는데, 득표율 14.29%는 자유민주당을 상회한다. 소선구제의 효과로 의석은 5석에 그쳤지만, 120개나 되는 선거구에서 2위를 차지해, 보수당 대패의 한 요인이 되었다. 당 조직의 미숙함을 안고는 있지만, 보수․권위주의 층의 표를 분산시키는 강력한 야당으로, 보수당만이 아니라, 노동당에게도 위협이 될 수 있다.

녹색당도 약진했다. 노동당의 환경 프로젝트 대폭 후퇴에 대한 비판 표 등을 모아, 처음으로 4석을 획득했다. 그 가운데 1석은 공동 대표가 입각이 유력하게 예상되었던 노동당의 shadow cabinet의 문화 장관으로부터 빼앗았다. 가자 문제를 둘러싸고는 대량의 비판 표가 옮아갔다. 특히 노동당을 지지해 온 무슬림 유권자와 젊은이 들이, 이스라엘의 자위권을 옹호하고, 즉시 정전을 요구하는 발의에도 찬성하지 않았던 스타머의 대응에 강하게 항의해, 녹색당과 독립 후보로 투표 대상을 변경해, 노동의 유력 후보를 낙선시켰다. 스타머가 팔레스타인 국가 승인, 양국 간의 해결 방침을 가까스로 내놓아도, 비난은 약해지지 않았다.

스코틀랜드와 북아일랜드에서는, 독립 추진파의 명암이 엇갈렸다. 스코틀랜드에서는, 독립을 묻는 주민 투표의 재실시를 당의 기본 방침으로 하는 스코틀랜드 국민당SNP이 39석을 잃었다. 지난 선거에서 1석이 그쳤던 노동당은, SNP 표를 빼앗아 37석을 획득했다. SNP는, 독립의 기운이 위축되는 가운데, 부정 회계 의혹, 정책 실행 능력에 대한 신뢰 실추로 신임을 잃었다. 대조적으로, 북아일랜드에서는, Unionist(친영파)의 민주통일당DUP이 의석이 줄어들고, 남북 아일랜드 섬 통일을 내건 신페인Sinn Féin당이 역내 제1당이 되었다.

이러한 선거 때마다 투표 대상을 재고하는 유권자의 유동화는, 앞으로도 계속될 것을 보인다.

― 너무 약한 야당 폐해
보수당에 대한 단념, 노동당에 대한 신중한 부탁, 아이덴티티의 표명. 영국의 유권자는 손에 쥔 한 표에 이런 생각들을 담은 것처럼 보인다. 의회로 눈을 돌리면, 노동당은 소선거구제의 효과로 득표율에 어울리지 않는 60% 이상의 의석을 거머쥐었다. 다른 당 의석수와의 차이는 170석을 넘어, 신정권의 기반은 반석이라고 할 수 있다.

반대로, 보수당이 총의석수 대비 20%도 되지 않는 약체 야당으로 추락한 것은, 영국의 데모크라시 측면에서 보면 결코 좋은 소식은 아니다. 영국의 제1야당에게는, 정부의 행동과 정책을 감시하고 따지며, 집권당을 대체할 수 있는 세력으로 길항한다는 헌정상憲政上의 책무가 있다. 이러한 기능을 수행할 수 없는 지나치게 약한 야당은, 데모크라시의 건전한 기능을 손상시킬지 모른다.

현재 상태 같은 보수당에서는, shadow cabinet을 조직하고 의회에서 필요한 직무를 할당하면, 위원회에 배치할 의원이나 구두․문서로 하는 질문, 혹은 야당의 날(의회 회기 중에 야당이 자유롭게 심의 내용을 결정할 수 있는 날)에 대비하는 인재가 부족하게 되는 것은 아닐까, 라는 우려마저 든다. 이러한 상황하에서 존재감을 늘일 가능성이 있는 당은, 제3당인 자유민주당이리라.

영국의 의원 내각제에서는, 내각은 의회 내 다수, 말하자면 집권 여당에 기반이 있기 때문에, 여당이 분열하지 않고 일체가 되어 유지되는 한, 정권은 매우 강해진다. 더욱이 영국의 야당은, 의회에서 이 강대한 권력을 제어할 영향력이 다른 나라에 비해 약하다. 그래서 적절한 정당 간 경쟁에 의한 상호 견제, 정치권력의 남용 방지가 불가결하게 된다. 집권 여당에 맞서며, 다음 총선거에서 입장이 역전할지 모른다는 인식을 늘 품게 만드는 야당이 존재하는 것이야말로, 권력자의 자기 억제를 작동하게 만들기 때문이다. 야당이 너무나 약체인 경우는, 그 작용을 기대하기 어렵게 되어, 데모크라시 그 자체의 기능을 약화시킬 수 할 수 있다.

확실히 20세기 후반 이후의 영국 정치에서는, 하야한 옛 집권 여당에 대한 신뢰 실추가 두드러져서, 정권 교체의 빈도가 낮아지는 경향이 있다. 근년에 제1야당의 권력 제어 기능을 보완하듯이, 권력 집중적이었던 정치 시스템을 권한 위양과 대법원의 의회로부터 독립 등, 분권화함으로써 정권에 다원적 제약을 가하는 개혁이 진행되어 왔다. 그러나 보수당의 당세 회복에 어느 정도 시간이 필요하다는 것을 부정할 수 없다고 한다면, 의회 내 다수를 거머쥔 노동당 정권이 어떻게 자제하고, 설명 책임을 다하고, 다른 의견을 수용할 수 있을까가, 지금까지보다 훨씬 더 추궁되어야 한다.

2. 새로운 정권의 윤곽
― 중도로서의 자기 재규정과 제약
 이리하여 이번 선거에서는, 지난 번 선거에서 1935년 이후의 참패를 당했던 노동당의 전례 없는 비약이 실현되었다. 그렇다면 노동당은 스타머 대표 아래, 어떻게 변모를 이루었던 것일까. 스타머는 노동자 계급 출신으로 일가붙이 가운데 처음으로 대학에 진학해, 인권 변호사로 약 30년간 활약했다. 검찰 국장에까지 올라, 그 공적으로 작위를 수여받았다. 2015년 총선거에서 노동당 의원으로 처음 당선되어, 제레미 코빈 노동당(2015~2020년)의 EU 이탈 shadow cabinet을 지냈다. EU에 대한 입장은, 잔류 지지로 국민 투표 실시를 요구하고 있었다. 2020년 4월, 코빈 전 대표의 사임을 맞아 실시된 당 대표 선출 선거에서 대표로 선출된다. 그때 내건 공약 ― 수도, 우편 사업, 철도 등의 재국유화, Green New Deal, 대학 무상화 등 ― 으로, 온건 좌파 정치가로 간주되었다.

대표로 취임하자마자 스타머는, 유권자에게 신뢰받기 위해서는 실현 가능성이 있는 정책 제시, 그리고 당의 중도화가 필수라고 했다. 개혁의 시작은, 코빈 시대의 급진 좌파로부터 탈피였다. 대표 취임 직후에는, 코빈의 후계로 꼽히며, 대표 선출 선거에서 2위를 기록한 롱 베일리Long-Bailey를 ‘반유대주의’적 메시지를 SNS에 투고했다고 해 shadow cabinet의 교육부 장관에서 가차 없이 해임했다.  같은 해(2020년) 10월에는, 코빈의 당원 자격도 정지했다. 이유는, 코빈이 ‘반유대주의’를 당내에 횡행시켰다는 독립위원회의 보고서를 받았기 때문이었지만, 사실상의 추방이다. 코빈이 내걸었던 반긴축과 대규모 재정 지출은 봉쇄되고, 비핵화 방침도 핵 억지력 중시로 크게 전환되었다.

스타머 신정권의 정책 지향은, 시정 방침이 잘 드러내고 있다. 부유층에 대한 증세를 재원으로 한 국민 보건 서비스 개혁, 그린 에너지 공사 신설, 노동자의 권리 보장 확대, 150만 호의 신규 주택 건설 계획, 철도의 단계적 국유화(민간에 부여되었던 운영권이 기한을 맞이해 반환될 때 재부여를 하지 않는다고 하는 보수당 정권의 정책 계승) 등, 정부의 역할을 확대하는 정책이 제시되었다. 이 경제, 공공 서비스 개혁의 정책적 입장은, 중도 좌파로 지목된다.

다만, 스타머가 재정 규율 준수를 정권 운영의 원칙으로 삼은 것은, 모든 정책 영역의 재량 여지를 좁히는 게 된다. 그에게 이것은, 공약인 경제 안정과 성장의 필요조건인 것이다. 이미 총선거 공시 전 시점에서, 수도, 우편 사업의 국유화, 대학 무상화는, 재정의 뒷받침이 불가능한 것을 이유로 취하되었다. 알짜 정책이 될 터였던 Green New Deal도, 2024년 2월에 재정난과 고금리를 이유로 당초 제시되었던 예산이 반감되어, 대폭 계획적 축소가 이루어졌다.

재정 규율을 관철하는 방침과 영국의 긴박한 재정 상황, 이 두 가지가 스타머 정권의 최대 제약이 된다. 말하자면, 중도 좌파다움을 발휘하려 해도, 재원 확보가 지난한 이상, 개혁 규모는 억제할 수밖에 없다. 재정이 위기적 상황에 처한 것은 미리 알고 있었지만, 정권 교체 후, 정부 차입 규모가 예측을 훨씬 상회하는 것이 판명되었다. 공적 부분의 순채무는, GDP 대비 99.5%(2024년 7월 현재)에 달해, 1960년대 초반 이후 최고 수준이다.

노동당은, 소득세, 국민 보험 갹출 요율, 부가가치세를 인상하지 않는다고 공약한 이상, 재원으로 기댈 곳은, 경제 성장이 될 수밖에 없다, 민간 투자 활용, EU와의 관계 개선은 그 일환이 된다(다만, 재가맹은 없다고 엄명되고 있다). 하지만 성장률 전망에 낙관은 허용되지 않고, 영국 싱크탱크 재정연구소는, 이미 앞으로 증세, 혹은 차입이 필요하다고 경고를 발하고 있다.<2편 계속>