중 항모 랴오닝호 남중국해 가는 까닭은
(WWW.SURPRISE.OR.KR / 윤석준 / 2018-04-04)

중국 해군은 왜 미 해군의  ‘항해의 자유작전(Freedom of Navigation Operation: FONOP)’에 반대하는가?

많은 이들은 중국 해군이 미 해군 보다 열세이고, 남중국해에서 국제법적으로 잘못한 것이 있어 ‘도독이 제발 저리다’는 식으로 미 해군의 FONOP에 대해 반발한다고 생각한다. 정확한 답을 찾기 위해서는 우선 이를 동아시아 해양패권 경쟁으로 보는 시각을 잠시 내려놓고 법적, 실효적 차원을 살펴보자. 

첫째, FONOP는 어떤 의미인가.
둘째, 왜 미 해군은 남중국해에서만 FONOP를 실시하는가.
셋째, 오직 중국 해군만이 미 해군 FONOP을 반대하는 이유는 무엇인가.

우선 FONOP의 교리적 및 역사적 의미이다. 3월 23일에 미해군 머스틴(USS Mustin, DDG-89)이 실시한 FONOP은 올 들어 2번째로 교리적으로 해상전투를 목적으로 실시하는 전투 목적의 해군작전이 아니며, 자국 해군함정이 관습적 국제법에 의한 보장된 ‘항해의 자유(freedom of navigation)’ 권리를 특정 해양에 대해 적용하려는 의도를 저지하려는 상대국의 법적 반대를 무력화시키려는 외교적 수단의 해군작전이며, 오직 공해에 대해서만 적용한다.

중국 방송에서 공개된 랴오닝함 모습. [출처: 바이두백과]

그러나 세계 최초 관습적 해양법인 유엔해양법협약(United Nations Convention Law of the Sea: UNCLOS)이 발효되어 정착화되는 현 시점에서 중국 해군은 미 해군의 남중국해 FONOP을 강대국의 물리적 위상을 시현하려는 구태의연한 패권주의 발상이라며 전 세계 어느 국가가 공해상 항해의 자유 권리를 존중하는데 왜 미 해군만이 FONOP을 실시하는냐고 반문한다.
 
역사적으로 FONOP는 과거 19세기 말 서구 주도의 대항해(大航海) 시대에 해외 식민지 개척을 위해 무법(無法)으로 ‘항해의 자유’를 만끽했던 강대국들의 전유물이었는 바, 1994년 11월에 UNCLOS가 관습적 국제법으로 효력을 갖게 되어 전 세계 연안국들의 국가관할권 범위를 200마일까지 확대하는 것에 대해 미 해군의 불만을 구태(舊態)로 규정한 것으로 해석된다. 

다음으로 남중국해와 같은 해양경계와 해양영유권 구분이 불확실한 분쟁해양에서의 FONOP를 상대 연안국의 국가안보를 위협하는 무력적 해군작전으로 볼 수 있는가이다.

미국 해군 7함대의 항공모함 존 스테니스함(앞쪽)과 로널드 레이건함이 남중국해와 인접한 필리핀 동쪽 해역에서 작전 중에 있다. [출처:중앙포토]

미 해군은 지난 3월 23일의 중국과 필리핀 간 해양영유권 분쟁 해역인 남사군도 내 미스치프(Mischief) 암초의 12마일까지 접근하는 FONOP을 국제법을 준수하여 실시한 정당한 해군작전이라고 주장한다.
 
반면, 중국 해군은 이미 글로벌화된 상호의존적 세계 경제흐름 속에서 UNCLOS를 준수하는 전 세계 어느 국가도 공해에서 활동을 하는 선박과 군함의 항해의 자유 권리를 저해하지 않는다는 대명제를 고려할 때 미 해군의 FONOP를 시대착오적 해군작전이라고 비난한다.
 
이에 대해 대부분의 군사전문가들은 UNCLOS에 의해 해양에 대한 국가관할권이 배타적 경제수역으로 200마일까지 제도화되어 가는 현 시점에 유독 미 해군이 12마일(19km)의 영해(territorial sea)를 제외한 모든 해양을 공해(high sea) 또는 국제해(international sea)로 자의적으로 정의하면서 연안국 12마일까지 ‘항해의 자유’ 권리를 적용하는 것은 일종의 ‘강대국 포함외교(Great Power's Gunboat diplomacy)’ 재현이라고 비난한다.
 
단지 1990년대 말부터 아프리카 소말리아 해적이 인도양 아덴만 공해에서 선박 및 승조원 납치 및 몸값 요구 등으로 인도양 공해에서 항해의 자유를 저해하자, 유엔안전보장이사회(UNSC)는 공해는 물론 영해에서도 소말리아 해적퇴치작전을 실시하는 결의(Resolution)를 만장일치로 합의하여 현재까지 소말리아 영해 내까지 다국적 해군 간 소말리아 해적퇴치작전이 실시되고 있다.
 
그럼 왜 미해군은 과거지향적 구태라는 비난을 감수하면서까지 남중국해에서 FONOP을 실시하여 중국해군과 직접적으로 충돌하는가?
 
첫째, 남중국해에 대한 중국의 무리한 해양영유권 주장에 대한 무력화 시도이다.
 
남중국해는 중국, 베트남, 말레이시아, 필리핀 및 브르나이들이 각자 점유한 암초(atoll), 환초(reef)에 대해 UNCLOS에 따른 법적 해석이 각기 달라 분쟁이 발생되고 있는 가운데, 중국이 약 80% 이상의 남중국해 해양에 대해 1949년 구단선(九段線)을 근거로 역사적 권리를 주장하면서 더욱 복잡한 양상을 보이고 있다.
 
실제 미국이 남중국해에서의 중국과 베트남 등의 아세안 연안국 간 해양영유권 분쟁에 개입할 여지는 없다. 법리적으로 미국과 중국 간 남중국해 분쟁에 대한 지위 차이 때문이다. 중국은 UNCLOS 회원국으로 남중국해의 연안국인 베트남, 필리핀, 말레이시아 및 브르나이와의 해양영유권 분쟁의 당사국인 반면, 세계 최강의 해군력을 보유하여 해양안보 제공자 역할을 담당하는 미국은 국내 정치적 이유로 UNCLOS를 비준하지 않아, 남중국해 분쟁에 대해서는 제3자 지위이다. 특히 UNCLOS는 해양분쟁에 대해 당사국 간 평화적 해결을 원칙으로 하며, 만일 당사국 간 해결이 어려울 시 UNCLOS 부속서 8에 의해 중재재판소 또는 국제해양재판소를 통해 해결하도록 권고하고 있다.

남중국해 전경 [출처:셔터스톡]

따라서 미국이 UNCLOS 비회원국인 현 상황 하에 미해군이 남중국해 분쟁에 개입할 수 있는 여지는 없다. 이에 미국은 미해군의 FONOP를 통해 이러한 중국의 역사적 권리를 인정하지 않으며 동아시아 해양 안정과 평화를 보장하고 있는 미국의 선의(honest)의 이해상관자 역할을 중국에게 시현하고자 한다.
 
둘째, 중국의 해상교통로 차단에 대한 우려이다. 2013년 이래 중국은 남중국해의 암초와 환초에서 대대적인 매립공사를 시작하여 무인도를 인공섬(人工島)으로 변형시키며, 이 곳에 각종 군사시설을 설치하였는 바, 미국은 중국이 이를 통해 남중국해를 경유하는 해상교통로를 차단하려 한다고 우려한다.
 
특히 일본, 호주 및 한국 등 남중국해 해상교통로를 사용하는 국가들은 중국이 국가관할권을 확대하여 남중국해에서의 항해의 자유를 침해할 수 있다는 우려를 한다.
 
반면, 중국은 남중국해에서의 분쟁을 유엔해양법협약에 따라 당사국과 평화적으로 해결하려고 노력하고 있고, 중국 역시 남중국해 해상교통로의 사용국이자 수혜국인 바, 미국 등 역내 국가들이 우려하는 해상교통로 차단은 기우(杞憂)일 뿐이라고 주장한다. 중국은 중국해군의 인도양 아덴만에서의 소말리아 해적퇴치작전 참가가 이를 증명하는 것이라고 주장한다.

주하이(珠海)에어쇼에 등장한 중국의 스텔스기 [출처: 셔터스톡]

셋째, 중국의 남중국해 영유권 분쟁에 대한 국제법 판결 무시(無視)에 대한 경고이다. 2013년에 필리핀이 중국과의 남중국해 분쟁을 상설중재재판소(PCA)에 제소하였는 바, 2016년 7월 12일에 PCA가 중국의 남중국해에 대한 역사적 권리는 국제법적 근거가 없고, 남중국해에는 경제활동이 있는 섬(island)의 지위가 지리적으로 존재하지 않아 암초와 환초만이 위치한다는 판결을 내놓았다. 즉 남중국해에는 연안국의 영해만 존재하지, 200마일 배타적 경제수역(EEZ)의 국가관할권은 없다는 국제법적 판결이었다. 이 점에서 미해군의 FONOP는 합법적이다.
 
그러나 중국은 당사국 문제를 제3자인 PCA에 제소한 필리핀의 주장을 받아 들일 수 없으며, PCA 판결을 받드시 인정할 의무가 없다며 수용을 거부하고 있다. 이에 반해 미국은 남중국해에서는 오직 영해만 있으며, 그 외 해역은 모두 공해라며 이를 FONOP를 통해 PCA 판결을 기정사실화하며 중국도 수용할 것을 권고하고 있다.
 
넷째, 영해에서의 무해통항(innocent passage)이다. 중국이 남중국해의 중국 점유 섬 주변 12마일의 영해 이내를 항해하는 군함의 무해통항 권리에 대해 사전신고제를 선포한 바, 만일 미해군이 남중국해 내 중국의 섬 12마일 이내에서 무행통항 권리를 행사하려면 이를 반드시 준수해야 하는 입장이나, 미국은 남중국해는 공해이자 국제해(international water)로서 모든 국가는 항행의 자유와 상공비행의 자유(freedom of overflight) 권리를 향유할 수 있다는 입장이다.
 
반면 국제법 학자들은 무해통항 권리 부여 여부는 전적으로 연안국의 권리인 바, 미해군이 중국의 사전신고제를 수용해야 한다고 주장한다. 즉 사용국인 미국이 남중국해에서의 무해통항 가능 여부를 결정할 수 없다는 논지이다. 이는 대부분 미해군 함정이 FONOP을 실시하면서 중국 인공섬 12마일 이내로 진입하지 않는 주된 이유이다.
 
따라서 미국은 미해군의 FONOP를 남중국해를 공해로 본 정당한 권리로 보는 반면, 중국은 미해군의 FONOP을 중국 국가주권에 대한 도전으로 간주한다. 특히 중국은 남중국해 문제를 중국과 남중국해 연안국 간 당사국 문제로서 UNCLOS 비회원국이며 제3자인 미국이 개입할 수 없다면서, 미해군이 남중국해 내 중국 귀속의 암초와 환초를 매립한 인공섬 인근 해역에 대해 FONOP를 실시하는 행위는 과거 19세기 말의 서방 제국주의적 발상에 의한 시대착오적 구태이자 패권주의라고 비난한다.
 
마지막으로 남중국해에 대한 양국 간 상충된 입장이 동아시아 해양패권 경쟁으로 심화되고 있다.
 
첫째, 남중국해는 중국의 해양강국의 기준점이다. 그 동안 군사전문가들은 도련방어(島連防禦) 개념을 동아시아에 전진배치된 미해군력에 대한 중국해군의 대응 개념으로 이해하였으나, 이제는 아니다. 실제 중국해군에게 “도련”이 있냐고 질문하면 웃는다. 즉 “지금 누가 해양에서 지리적 방어선을 긋는 전략 개념을 갖고 있느냐”는 반문이며, 이제 중국은 중국기업의 해외투자와 자국민이 존재하는 어느 해양이든 해외 원정작전을 실시하여 중국의 국익을 보호하겠다는 주장을 하며 일대일로의 한축인 21세기 해양 실크로드(21st Maritime Silk Road)를 통한 인류운명공동체 개념을 제시한다.
 
특히 중국해군의 남중국해에 대한 해양통제는 필수적이다. 이를 전략적 길목으로 삼아 전 세계 해양으로 진출할 수 있기 때문이다. 여기에 미국만이 아닌 일본, 호주 및 인도가 중국의 남중국해에 대한 역사적 권리 주장에 민감할 수 밖에 없는 이유가 있으며 더욱이 남중국해 해저에는 막대한 석유와 천연가스가 매장되어 있어 더욱 민감하다. 이 점에서 중국은 구단선에 의한 역사적 권리를 절대 양보할 수 없을 것이다.
 
둘째, 국내 정치적 요인이다. 지난 3월의 양회(兩會) 이후 시진핑(習近平) 주석의 1인 장기집권이 실질적으로 구현되는 현 시점에서 미해군의 남중국해 FONOP 실시는 후진타오(胡錦燾) 주석이 제창한 중국의 핵심이익(core interest)만을 저해하는 것이 아닌, 시진핑 주석의 권위에 대한 도전이자, 강군꿈(强軍夢)에 대한 도전이라는 해석이다.
 
이에 따라 중국해군의 미해군 FONOP에 대한 대응방식이 변화되었다. 통상 미해군이 FONOP을 실시하는 경우 중국해군 함정이 이를 적성(敵性)이 포함되지 않은 외교적 해군작전으로 간주하여 미해군 함정의 근처 해역에서 동조기동(同調機動)을 하면서 상징적 대응을 하였으나, 이번 3월 23일의 미해군 FONOP에 대해서는 당 중앙군사위원회 시진핑 주석의 대응명령에 시달에 따라 대규모 대응훈련을 실시할 것임을 대대적으로 보도하였으며, 현재 남중국해에 배치된 랴오닝 항모의 참가가 전망된다. 즉 중국해군의 미해군 FONOP에 대한 대응방식이 공세적으로 변화되었으며, 향후 2001년 미해군 정찰기 EP-3와 중국공군 전투기 간 공중 조우사건과 같은 해상 우발충돌 발생 가능성이 높다. 

중국의 첫 항모 랴오닝호 [출처:바이두 백과]

셋째, 외부적 요인이다. 중국은 미 트럼프 대통령이 중국이 북한에 대해 보다 적극적인 영향력과 실질적인 제재를 요구하면서 남중국해 FONOP 카드를 사용하였다. 즉 중국이 북한에 대한 실질적인 조치를 하는 경우 미국도 남중국해에서의 FONOP을 자제하겠다는 암묵적 제안이었다. 최근엔 트럼프 대통령이 일국양제(一國兩制)의 예외 대상인 대만을 미국이 대(對)중국 전략적 카드로 활용하고 있다. 즉 남중국해 문제가 양안문제로 확대되고 있다는 것이다.
 
이에 군사전문가들은 양국의 입장 모두가 쌍방 과실로 보며, 양국이 이를 고집할 시에 동아시아 해양안보에 대해 긍정적 역할을 전혀 못한다고 지적한다.
 
즉 중국이 미국의 남중국해에 대한 FONOP 실시를 과거 제국주의 발상에 의해 연안국 권리를 무시하는 행위이자, 중국의 도련방어(島連防禦) 개념을 무력화시키려는 강압적인 군사적 행위로 보아 무력으로 대응하려는 것과 미국이 남중국해를 공해 또는 국제해로 보아 FONOP을 실시하는 것은 국제법적 정당한 권리로 보아 문제가 없다는 입장 모두는 동아시아 해양안정과 평화를 위해 기여해야 한다는 것이다.
 
또한 중국의 역사적 권리 주장은 해양에서의 국가 관리를 제도적 국제법인 유엔해양법협약에 의거 정착시키는 현 상황하에 논리가 부족한 억지이며, 중국은 오직 법적 근거에 의한 권리만을 주장하여 신뢰성 있는 이해상관자 역할을 해야 한다는 지적이다. 아울러 미국은 유엔해양법협약 비(非)회원국으로서 당사국 해결 원칙을 존중하여 군사적 개입을 하지 말아야 하며, FONOP을 실시하되 중국 도서의 12마일 영해에 대해서는 사전허가제를 존중해야 한다는 입장이다. 현재 동아시아 대부분 연안국들은 영해 무해통항에 대한 사전허가제를 선포하고 있다.
 
궁극적으로 남중국해의 해양영유권 분쟁은 군사적 문제가 아닌, 법적인 문제이다. 이에 군사전문가들은 중국이 먼저 2016년 7월 12일 PCA 판결을 존중하여 분쟁을 평화적으로 해결해야 하며, 미국 역시 FONOP을 실시하여 중국의 역사적 권리를 무효화시키기 보다, 조속히 유엔해양법협약에 회원국으로 가입하여 남중국해 문제의 법적 해결에 도움을 주어야 한다는 방안을 제시한다.

글 윤석준 한국군사문제연구원 객원연구위원
정리 차이나랩 정용환

윤석준은 한국군사문제연구원 객원연구위원이자, 예비역 해군대령이다. 2011년 12월31일 제대 이전까지 수상함 전투장교로 30년 이상 한국해군에 복무했으며, 252 편대장, 해본 정책분석과장, 원산함장, 해군본부 정책처장, 해본 교리발전처장 및 해군대학 해양전략연구부장 등을 역임했다.