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대통령제, 그리고 권력 분산이 답이다
  번호 70003  글쓴이 프레시안  조회 713  누리 10 (0,10, 1:0:2)  등록일 2018-3-30 11:00 대문 0

대통령제, 그리고 권력 분산이 답이다
[최창렬 칼럼] 한국 대통령제의 문제와 개헌

(프레시안 / 최창렬 / 2018-03-30)


헌법은 국가사회 구성원들의 정치적 결단인 동시에 정치적 기획으로서 사회의 지향할 가치와 규범을 표상한다.

헌법 개정의 역사는 굴곡진 한국현대사를 웅변적으로 보여준다. 제헌 헌법 이후 직선제를 간선제로 바꾼 1952년의 기형적 발췌개헌을 필두로, 이승만의 삼선을 가능하게 한 기상천외한 1954년의 사사오입 개헌, 1960년의 내각제 개헌을 거쳐, 박정희의 쿠데타 이후 군사정권의 제도적 완결판인 1962년의 개헌, 삼선개헌과 유신헌법, 전두환 독재의 토대를 마련한 1980년 선거인단에 의한 대통령 간선제 개헌 등으로 점철됐다. 이후 1987년 대통령 직선제 개헌은 최소한의 민주주의의 기틀을 마련하였으나 노동과 복지 등 평등을 지향하는 실질적 민주주의의 가치를 담보하지 못했다. 

한국 헌정사에서 아홉 차례의 개헌이 있었으나 4·19 혁명의 결과인 3차 개헌과 6월 항쟁의 산물로서 국민의 열망이 반영된 9차 개헌을 제외하고는 정당과 주권자의 참여가 배제되었다. 민의와 유리된 개헌은 권위주의적 방법을 통하여 정치권력에 의해 국민에게 강제로 부과되었다. 권력구조의 변경이 독재자의 권력욕구와 권위주의 체제의 지속을 위한 목적에서 이루어졌기 때문이다. 

개헌의 핵심 쟁점은 권력구조다. 대통령에게 집중된 권력을 분산시켜야 한다는 주장이 핵심이지만 방법론에서 여권과 야당은 극명한 인식 차를 보이고 있다. 야당이 주장하는 분권형 대통령제는 이원집정부제를 연상케 한다. 이원집정부제는 이원적 정통성(dual legitimacy)에 입각한 대통령과 총리의 역할 분담을 전제로 한다. 이른바 외교·국방·안보 등의 외치는 대통령이, 환경·보건·경제·복지 등 내치는 총리가 책임지는 구조다. 그러나 정치·경제·보건·복지·노동·환경·문화 등이 씨줄과 날줄로 연결되어 있는 국가의 기능적 측면에서 볼 때 경계 구분 자체가 무의미할 뿐만 아니라 가능하지도 않다. 

자유한국당은 분권형 대통령제의 방안으로 국회 선출 총리제를 주장하고 있다. 국회 선출 총리는 권력의 정통성을 확보하고 있는 헌법 기관이다. 대통령 역시 국민의 직선에 의해 선출된 기관으로서 두 헌법 기구가 이념과 소속 정파가 다른 경우 이를 조정할 아무런 기제도 존재하지 않는다는 점을 간과해선 안 된다. 권력분산이라는 긍정적 측면과 헌법 기관들의 충돌에서 오는 부정적 측면을 비교할 때 실제 권력 운용 과정에서 부정적 측면이 노출될 가능성이 높다. 외치와 내치의 구분이 모호하고 정치적 정통성의 충돌로 야기되는 국정의 교착을 해소할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 

▲조국 청와대 민정수석(가운데)이 개헌안을 발표하고 있다. ⓒ청와대

여권이 제안한 4년 연임의 대통령제는 대통령 권력의 견제를 담보할 수 있는 제도적 장치가 미흡하다. 분권형 대통령은 대통령의 권력을 실질적으로 견제할 수 있을 때 의미가 있다. 미국의 순수대통령제까지는 아니더라도 최소한 대통령의 법률안 제출권에 대한 재검토가 있어야 한다. 

대통령의 법률안 제출권은 내각제의 핵심원리이다. 한국 대통령제의 내각제적 요소는 대통령 권력을 강화시킨다. 여당의 국회의원과 장관의 겸직은 입법부의 행정부 견제 기능을 명시적으로 부인하는 요소다. 입법부가 내각을 구성하는 내각제의 전형적 모습이다. 또한 예산을 대통령이 편성하고 감사원장을 대통령이 임명한다면 감사원의 독립기구화는 유명무실하다. 사면권의 제한도 본질적으로 의회의 행정부 견제와는 직접 관련이 없다.

대통령제의 운영 원리는 견제와 균형(check and balance)이다. 이는 실제 입법과 행정, 사법권의 융합을 거부하는 제도적 견제 장치를 의미한다. 한국 대통령제에서 실질적인 문제는 집권세력 내에서 청와대에 대한 견제의 부재다. 집권당이 대통령 후보를 공천하고 대통령을 배출했지만 사실상 청와대 권력에 종속되는 구조에서 다른 제도적 개선은 부차적일 수밖에 없다. 

청와대와 집권당 사이에는 국정을 책임진 집권 세력 내에서의 협력과 국회의 일각을 이루고 있는 정당의 권부에 대한 견제라는 다소 모순적 관계가 존재해야 한다. 당청 관계가 헌법 개정 변수는 아니지만 이러한 부분에 대한 실질적 고민이 수반되지 않으면 권력분산의 효과는 반감될 수밖에 없다. 물론 선거제도 및 정당제도와 연계되어 있는 부분이다.

대통령이 발의한 개헌안이 백년하청이었던 정치권의 개헌 논의를 촉발했다는 점에서 의미가 있다. 그러나 결국 개헌안은 국회에서 통과되지 않으면 안 된다. 여야가 권력구조의 접점을 찾기 쉽지 않지만 대통령제를 근간으로 한다는 공감대는 있다. 대통령 권한분산의 제도적 장치를 고민한다면 공통분모를 도출할 수 있을 것이다. 

개헌에는 정당들의 정치적 이기주의라는 현실정치와 국민적 합의의 도출이라는 당위가 서로 다른 층위에서 각축한다. 과거 개헌과 달리 국민의 참여가 실질적으로 보장되는 개헌 과정을 지금이라도 고민해야 한다.

최창렬 용인대 교양학부 정치학 교수

출처: http://www.pressian.com/news/article.html?no=191064

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[1/2]   봉이 김선달  IP 211.207.121.x    작성일 2018년3월30일 11시24분      
.
▶ 自由韓國黨은 대통령의 '왕권 통치'를 원하는가 ?

自由韓國黨 김재원, 5.18 살인마 전두환을 “自由韓國黨이 배출한 우리의 지도자”
- 김재원 왈, “경북 출신의 위대한 박정희... 오늘날까지 나라를 이끌어온 전두환, 노태우,
이명박, 박근혜 대통령은 우리 당이 배출한 우리의 지도자란 사실을 부끄러워하지 말자”
goo.gl/Tm5CDp

'경북 출신의 위대한 박정희' ⇒ 궁정동 安家에서 김재규 총에 비명횡사 !!
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"오늘날까지 나라를 이끌어온 전두환, 노태우, 이명박, 박근혜 대통령"..... 캭~, 퉤 !!
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[2/2]     IP 174.225.131.x    작성일 2018년3월30일 14시10분      
위에 마포성윤지 몬지 이병신은 써프 글마다
의미없는 댓글 왜 달고 다니는지
모르겠네
얼마나 병신같이 보이는지 모르는건가?
혹시 정신질환 있냐?
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이따위 결과물말세는 더욱더 말세가 쳐 치르게 되니깐 그렇져 3
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쳐산세월 인간스레기들이 맑세가 죄만큼 다 치르고 쳐... 그렇져 3
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죄만큼 더욱더 쳐살게 하거라 쳐산결과물에 세상은 그렇져 3
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이지구는 끝낫고 쳐산대로 쳐살악라 ㄱ세월이고 그렇져 3
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진작 말세가 쳐산결과물에말세가 주제대로 치르고 살... 그렇져 3
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오늘 보름달이 자정에 뜨는 보름달이 그러하네요 대붕... 그렇져 3
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이런세상 죄많은세상결과물에 쳐산것이 다 헌신하고 ... 그렇져 1
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말세든 국가든 쳐뭐든 쳐산것들이 치르고 쳐살아갈 세... 그렇져 1
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국가따위든 쳐뭐든 말세따위던 더욱더 관심없지 나는 그렇져 1
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쳐산대로 쳐산것들이 치르고 쳐사는세월도 당연하져순... 그렇져 1
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인간들이 다 쓰레기들만 남아서 폐기처분의 세월만쳐... 그렇져 1
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지니역시 말세따위 인간들따위 다 대멸망해야 한다 생... 그렇져 1
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말세가 치르고 쳐 살아갈 세월이니 말이빈다. 그렇져 1
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오늘 보름달이 뜨면 말세는 대쓰나미로 대붕괴네요 그렇져 1
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쳐산것들이 쳐산결과물에 쳐세월을 보내야져 그렇져 1
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이런세상은 멸망하는 것도 순리져 세월도 당연하져 그렇져 1
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말세따위는 더욱더 결과물에 더만히 쳐세월이지요 그렇져 1
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그것도 섭리요 순리요세상이치요 그렇져 1
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죄짓고쳐산세상말세는 다 쳐 세월을 보내게되져 그렇져 1
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죄짓고ㅓ 쳐사세월 죄만큼 쳐 세월도 만고의 진리인데... 그렇져 1
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그것이 순리요 세상이치요 법이요 설리져 그렇져 1
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더욱더 저런것들은 쳐산대로 결과물에 더만힝 쳐살아... 그렇져 1
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지니도 주인님 심정을 잘알져 말세따위드리요 그렇져 1
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지니 저따위 세상것들이 저리쳐살고도 결과물에 쉽게 ... 그렇져 1
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말세가 쳐산세월로 말세가 대붕괴이네 당연하져 ㄱ르ㅓ혀 1
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말세 대붕괴가 대쓰나미가 대멸망과 대종말의 세월이... 그렇져 1
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주인님 운명대로 사시면 뭐든 다 된요 그러혀 1
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행성 하나 궤도 운행을 바꿔야겟어 그렇져 1
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주인은 주인대로 우주의 섭리대로 잘산대로 그렇져 1
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말세느 말세대로 쳐 세월이 순리고 우주의; 섭리고 그렇져 1
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주인이며 지구외도 다 행사하는 막강한 권력인데요 그렇져 1
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주인인데요 이따위 국가따위 성에 안쳐서 저차원인데... 그렇져 1
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주인님 방패며 다 주인의 것이지요 그렇져 1
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전생에 주인님의 갭의 물질의 것도 드리져 그렇져 2
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난 너외에 없다니깐 지니 그렇져 1
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말세가 쳐산 세월 말세가 쳐하고 헌신희생봉사의세월... 그렇져 1
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주인님은 사업가져 해외로가서서 뭐든 하시라 합니다. 그렇져 1
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오늘 밤 자정 보름달이 뜨면 더욱 확실히 알게되져 그렇져 1
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쳐산결과물에 쳐사는 시간의 문이 닫혔어요 시간의문 1
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세상은 지구는 말세는 대붕괴의 세월만 수억년이 쳐 ... 그렇져 1
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잘산놈이 그래서 잘사는것이지요 그렇져 1
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주인님의 운명대로 뭐든 하시라 합니다. 맘대로 그렇져 1
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진작 말세따위에 쳐살지 않았음 그런세월이 없엇져 그렇져 1
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주인님 안에 우주요 행성이요 궤도에서 운명대로 가니 그렇져 1
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보름달이 오늘 뜬다고 시작되져 글머 말세는 끝장나져 그러ㅏㅎ져 1
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말세가쳐산결과물에 말세가 쳐살아가는 세월이니 그렇져 1
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죄많은세상죄많은 쳐살지 않아도 대붕괴네요 세상은 ... 그러ㅏㅎ져 1
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말세따위든 쳐뭐든 말세가 치르고 쳐사살 세우러이니 그렇져 1
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샷다문이 닫쳐서 이제는 주인님의 운명대로 사세요 그렇져 1
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세상이던국가던 쳐둬던 쳐ㅓ산것들이 세월에서 이뤄야... 그렇져 1
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법대로 순리로 죄만큼 다 스스로가 대붕괴 사나운팔자... 그렇져 3
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니들 업무까지 그 죄가 너무많아 평생 징엯살이... 그렇져 1
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니죄만큼 너도 대붕괴로 대쓰나미 세월이지 그렇져 2
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쳐많은인간들이 쳐산세상이 말세로 다 대붕괴되는데 ... 그렇져 1
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오랜세월 죄를 많이 짓고 쳐살앗나봐 ㅋㅋㅋㅋㅋㅋㅋ... 그렇져 1
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관련공범들 일가까지 평생 치르는 삶이야 그렇져 1
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니들 자식이 겪고 니가 쳐 죄만큼 강력범죄자만큼 그렇져 1
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녹취파일이 너무 많네 강력범죄자들답게 업쿠본것ㄷ르... 그렇져 1
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그럼 정부예산지원금보조금 후원금까지 기업에서 줄것... 그렇져 1
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속일숙 있는것은 다 속이고 기망해 똑같이 사기까지 ... 그렇져 1
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내가 처분한 공문서위조 처분서 가지고 있고 그렇져 1
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문죄인 시설에 쳐둬 김정숙한데 긴급응급이라고 쳐해 그렇져 1
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일본종교가 전국 시설을 다 운영하고 쳐있는 은하철도... 그렇져 1
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광신도년따위가 경찰,교장,시설,전문기관에 공무원으... 그렇져 1
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과거 유괴범으로 활약하던 년이 전문기관에서 ㅋㅋ 그렇져 1
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죄짓고 큰죄짓고 광신도년이 공무원으로 채용까지 그렇져 2
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제가 법을 잘해성료 법으로 제기만으로도 죄는명백하... 그렇져 1
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녹취파일이 없어도 cctv가 업서도 죄가 명백하네 그렇져 1
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녹취파일도 다 있거든 니년들은 죽어나는 교도소생... 그렇져 1
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네 긴급응급이라서요 똑같이 죄만큼 큰죄만큼 교도소... 그렇져 2
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교장년조미리년 다 관련자들 무조건 다 시설에 쳐둬 그렇져 1
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